סקירה משפטית

חובת ההגינות של הרשות המינהלית

"רשות מינהלית" היא כל גוף שלטוני המצוי תחת הרשות המבצעת. על הרשות המינהלית, בפועלה אל מול האזרח, לנהוג, בין היתר, בהגינות. חובה זו נועדה להגן על הפרט מפני כוחה של הרשות המינהלית המטפלת בעניינו.

חובת ההגינות נבחנת בשני מישורים שונים –  דיוני ומהותי. הגינות דיונית נבחנת באמצעות ההליך עצמו, ובין היתר, האם ניתנה לפרט זכות הטיעון בטרם קבלת החלטה בעניינו; האם הרשות המינהלית בחנה את התשתית העובדתית בטרם קבלת החלטה; האם ניתנה לפרט אפשרות לעיין בכלל המסמכים הרלוונטיים וכיו"ב.

הגינות מהותית נבחנת באמצעות כללים רחבים, דוגמת בחינת הפעלת שיקול דעת של הרשות המינהלית בעת קבלת החלטות; הימנעות מניגוד עניינים ושקילת שיקולים זרים.

חובת הגינות זו היא עיקרון כללי במשפט המינהלי. על רשות מינהלית לנהוג בהגינות כלפי כל אדם, ועליה לפעול, בין היתר, תוך קיום הליך הוגן – העמדת תשתית ראייתית להחלטה והנמקתה.

חובת הגינות – בסיס רעיוני 

חובת ההגינות חלה על כל רשות מינהלית באשר היא, כלפי כל אדם ובכל תחומי פעילות הרשות המינהלית. הרשות המנהלית מצויה בעמדת כוח אל מול הפרט, הכפוף לה ואשר נזקק לשירותיה או החלטותיה.

החלטות הרשות המינהלית משפיעות, בין היתר, על גישה למשאבים שונים, ועל ההנאה המופקת מהם, וקיים לרשות שיקול דעת רחב בתחום תפקידה. בתחומים מסוימים עמדת הכוח של הרשות ביחס לפרט היא מקיפה וכמעט טוטלית.

מטרת ההגינות המנהלית היא "למנוע שרירות, להגן על זכויות אדם, לטפח יחסי אמון בין המינהל הציבורי לבין האזרח, ובסופו של דבר לשפר את ההליך המנהלי ולקדם את המינהל הציבורי [עמ"נ (ת"א) 22493-02-20‏  מסימי נ' רשות האוכלוסין וההגירה; יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב 998  (2011).

חובתה של הרשות לנהוג בהגינות ביחסיה עם האזרח נגזרת ממעמדה כנאמן הציבור, ובאופן מסורתי, גם מחולשתו של היחיד אל מול השלטון ובשל החשש כי חולשה זו תביא לפגיעה בחירויותיו.

חובת הגינות מינהלית, שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור, מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. כך, המשפט האזרחי מטיל חובת תום-לב על צדדים פרטיים המתקשרים ביניהם בעסקה. מנגד, הרשות המינהלית אינה ככל האדם, שכן מחזיקה היא בסמכויות שלטוניות ופועלת כנאמן בעבור הציבור. משכך, גם מוטלות עליה חובות גדולות יותר ביחסה אל מול האזרח.

חובת הגינות מינהלית בפסיקת בתי המשפט

בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ (1998), נקבע כי: "מקובל היום על הכול, כי השלטון חב חובת הגינות כלפי הפרט. חובה זו מוטלת על כל מי שבידו סמכות שלטונית. היא מוטלת כלפי כל פרט באשר הוא אדם. היא חלה לעניין כל פונקציה שלטונית (חקיקתית, ביצועית, שיפוטית)".

בבג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' (1993), נקבע כי: "חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בתום-לב בהתקשרויותיה החוזיות נגזרת הן מן המשפט האזרחי, המטיל חובת תום-לב על כל מתקשר, והן מן מהמשפט הציבורי, המחייב רשות ציבורית לנהוג בהגינות וביושר כלפי אזרחיה בכל מגעיה עמם. ואולם חובת ההגינות המינהלית – שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור – מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט".

יפים לעניין זה גם דברי המלומדים אליעד שרגא ורועי שחר בספרם המשפט המינהלי (2009):
"על הרשות המינהלית חלה החובה לנהוג בהגינות בתנהלותה כלפי הציבור, בכל התפקידים המוטלים עליה. עליה לנהוג באופן המשרת את הכלל ולא את עצמה. זו היא חובה כללית החלה הן על המדינה והן על גופי השלטון באשר הם, לרבות אורגני המינהל השונים.
…
 עיקרון זה חולש על התנהלות המינהל באשר היא. בתחום המשפט הציבורי ומחוצה לו… למעשה, חובת ההגינות המינהלית מציבה בפני הרשות רף גבוה ביחסיה עם האזרח יותר מזה הקיים והמוכר במשפט האזרחי במערכת היחסים החוזית או הטרום חוזית שבין הצדדים".

* הסקירה המובאת לעיל אינה מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לייעוץ משפטי ואינה מתיימרת להקיף את מכלול הסוגיות המשפטיות והמנהלתיות בנושא, ובהתאם למצוין גם בתקנון המשרד.

** למשרד עו"ד יוסף בן-דוד ניסיון רב בניהול הליכים משפטיים מינהליים אל מול בית המשפט הגבוה לצדק (בג"ץ) ובתי המשפט לעניינים מינהליים. עו"ד בן-דוד שימש בעברו כבא כוח היועץ המשפטי לממשלה, וייצג את מדינת ישראל בהליכים מינהליים מגוונים.